La forma en que la OCDE define la «buena regulación» ha sido tradicionalmente favorable a las empresas y al comercio.
Pero las cosas podrían cambiar.
Esperemos que así sea.
En octubre de 2015, la OCDE presentó la primera edición de una nueva publicación: Perspectivas de la Política Reguladora. El informe desarrolla ampliamente las buenas prácticas que deben regir la «calidad reguladora» a partir de una tríptica: evaluación del impacto regulador, compromiso de las partes interesadas, evaluación ex post.
El marco propugnado por la OCDE es, de hecho, un poco más complejo que eso, como muestra la siguiente figura – pero esencialmente estos son los tres pasos clave de la regulación de la calidad.
El informe es también la culminación de más de veinte años de trabajo de la OCDE sobre la calidad de la reglamentación.
Todo comenzó en la década de 1990 con una primera serie de orientaciones, la Recomendación sobre la mejora de la calidad de la regulación gubernamental de 1995.
Le siguieron las Recomendaciones para una mejor regulación de 1997, los Principios rectores de la calidad y la eficacia de la regulación de 2005 y, últimamente, la Recomendación sobre política y gobernanza reguladoras de 2012.
La lista completa de los textos oficiales de la OCDE sobre la calidad de la reglamentación puede consultarse aquí.
El trabajo de la OCDE ha sido una importante fuente de inspiración para varios Estados miembros, pero también para otros organismos internacionales y regionales.
Está la agenda «legislar mejor» de la Comisión Europea, ahora rebautizada como normativa inteligente.
Están los estrechos vínculos con el Banco Mundial Doing Business del Banco Mundial.
La OCDE también ha encontrado apoyo en Asia con el acuerdo alcanzado en 2005 sobre una lista de control integrada conjunta APEC-OCDE sobre la reforma reglamentaria.
A lo largo de los años, la principal preocupación de la OCDE ha sido reducir la burocracia para las empresas privadas y garantizar que la regulación en general – sea cual sea el sector, sea cual sea el nivel: local, nacional, internacional – no obstaculizara la liberalización del comercio y la competencia del mercado.
La regulación de calidad, se nos dijo, tiene que ser favorable a las empresas y tiene que ser antiproteccionista.
Para los Principios de 2005, por ejemplo, lo correcto es «eliminar […] las regulaciones económicas en todos los sectores […] excepto cuando haya pruebas claras que demuestren que son la mejor manera de servir a los intereses públicos generales«.
El texto profundiza en la necesidad de «eliminar los obstáculos reglamentarios innecesarios al comercio y la inversión mediante una liberalización continua y potenciar la consideración y una mejor integración de la apertura de los mercados«.
Diez años después, estas barreras normativas innecesarias se encuentran en el centro de las negociaciones sobre una asociación transatlántica de comercio e inversión (ATCI).
En enero de 2015, Corporate Europe Observatory filtró un borrador del capítulo del TTIP sobre coherencia normativa.
Desde entonces, la ONG holandesa ha informado regularmente sobre las negociaciones y acaba de publicar un informe en el que expone las preocupaciones en torno al TTIP y el derecho de los gobiernos a regular(Dangerous Regulatory Duet, enero de 2016).
El TTIP es sólo un ejemplo.
Las cuestiones de coherencia reglamentaria figuran en muchos acuerdos comerciales de la UE, también forman parte de las negociaciones sobre la Asociación Transpacífica (TPP).
Como era de esperar, el tema ha vuelto a las salas de conferencias de la OCDE.
En los últimos dos años, se han celebrado varias reuniones entre expertos en comercio y regulación, entre ellas la de noviembre de 2015.
Se sospecha que las normativas, como los requisitos de contenido local, están diseñadas deliberadamente para proteger a los productores nacionales.
Algunos querrían que la OCDE se convirtiera en un foro «para cambiar los corazones y las mentes de los reguladores» y para «ir más allá» a la hora de determinar qué es una «regulación innecesaria«.
Los sindicalistas se preocupan seriamente cuando oyen ese tipo de lenguaje.
Sin duda, una plétora de reglamentos puede acarrear costes significativos y poco razonables para las empresas, y para las pequeñas empresas en particular, y por tanto para el empleo.
Pero la propuesta de que se invierta la carga de la prueba de lo que equivale a una regulación «necesaria», que una buena regulación sea una regulación muerta a menos que haya «pruebas claras»que demuestren el interés público, como sugieren los Principios de 2005, es una propuesta peligrosa.
También es una proposición peligrosa sugerir que el derecho a regular y lo que define una buena regulación deben subordinarse al libre comercio y a la inversión, algo que se haría realidad si la coherencia reguladora se sometiera a los mecanismos de solución de diferencias entre inversores y Estados.
Incluso si hacemos abstracción de la agenda más amplia del comercio y la inversión, la agenda de la calidad reguladora que ha planteado la OCDE, pero también la Comisión Europea y el Banco Mundial, sigue siendo preocupante.
En principio, la calidad reglamentaria y la reducción de la burocracia deberían beneficiar a todos: a las empresas, pero también a los consumidores, a las administraciones públicas y a sus empleados, a los trabajadores del sector privado y a los ciudadanos de a pie.
En la práctica, ha estado sirviendo primero a los grupos empresariales y, en ocasiones, sólo a los grupos empresariales.
Para la CES, el paquete europeo «Legislar mejor» «añade burocracia, frena el cambio progresivo y desdemocratiza Europa, y la cuestión de lo que constituye una buena reglamentación no debería depender únicamente de si las normas están asociadas a costes administrativos o económicos«.
Eso ha alimentado la percepción de un doble rasero: reducir las cargas para las empresas privadas (que se cree que son el único motor del crecimiento), pero no necesariamente para otros sectores.
Hay un ejemplo sencillo de ese doble rasero.
El anterior Gobierno canadiense lanzó en 2012 un Plan de Acción para la Reducción de la Burocracia que se presentó entonces como un «cambio de juego para hacer negocios en Canadá«.
Mientras que la reducción de los requisitos de información para las empresas privadas canadienses era fundamental para este Plan de Acción, el mismo gobierno impulsaba al mismo tiempo un nuevo proyecto de ley en el parlamento, el C-377, que habría cargado a los sindicatos canadienses con unos requisitos de información kafkianos, incluyendo la presentación de informes a la administración fiscal y la publicación de cualquier transacción superior a 5.000 dólares, así como los gastos detallados relacionados con las acciones legales y la negociación colectiva… Tras las elecciones y el cambio de gobierno de finales de 2015, el proyecto de ley fue derogado hace unos días.
Naturalmente, la OCDE se opondrá a cualquier sugerencia de que sus puntos de vista puedan sufrir algún tipo de sesgo favorable a las empresas y al comercio.
Y, de hecho, la narrativa de la OCDE posterior a 2008 parece hacer más hincapié en las partes interesadas y los ciudadanos, en la gobernanza de la calidad reguladora y en la prevención de la captura reguladora.
Lo que contiene la regulación sigue importando, pero también importa cómo interactúa el regulador con el regulado.
La última Recomendación sobre Política y Gobernanza Reguladoras de 2012 tiene ese sabor postcrisis, con su énfasis en la consulta a las partes interesadas y el «compromiso ciudadano«.
Así es como puede interpretarse también la nueva serie Perspectivas de la Política Reguladora: un intento de ampliar la perspectiva y, de hecho, de asegurarse de que la calidad de la regulación es calidad para todos, no sólo para las empresas, el único motor del crecimiento y el bienestar de la sociedad.
De hecho, el informe reconoce el diálogo social (entre sindicatos y grupos de empresarios) como una forma de compromiso de las partes interesadas – una primicia mundial – con ejemplos tomados de la OIT, la UE, Alemania, Bélgica e incluso Sudáfrica.
Pero hay margen de mejora.
De hecho, el diálogo social se menciona en el informe Perspectivas de la OCDE; pero aún estamos lejos de un reconocimiento formal en el paquete de calidad reguladora de la OCDE.
La forma en que la OCDE mide la calidad del compromiso de las partes interesadas entre los Estados miembros es indicativa.
Los resultados, presentados en forma de indicadores compuestos y que se muestran a continuación, sorprenden un poco desde la perspectiva sindical.
México, según esa medición, tiene un marco de compromiso de las partes interesadas de primera categoría, a diferencia de Japón, Portugal, Austria o los Países Bajos que, aparentemente, no podrían preocuparse menos por las partes interesadas.
Está claro que no es el caso.
La explicación podría encontrarse en la metodología de la OCDE para medir el compromiso de las partes interesadas, que ignora los mecanismos de diálogo social.
Como resultado, los países nórdicos y de Europa Occidental se comparan desfavorablemente con los angloamericanos y con los países de Europa del Este.
Garantizar la calidad reglamentaria para todos, no sólo para las empresas privadas y el comercio internacional, es un trabajo en curso en la OCDE.
Un paso positivo en esa dirección podría encontrarse en la revisión de las prácticas de diálogo social y, más allá, de la negociación colectiva, como formas importantes de participación de las partes interesadas que funcionan bien, que han superado la prueba del tiempo y que pueden aportar calidad reguladora.
