La manière dont l’OCDE définit une « bonne réglementation » est traditionnellement favorable aux entreprises et aux échanges.
Mais les choses pourraient changer.
Nous l’espérons.
En octobre 2015, l’OCDE a publié la première édition d’une nouvelle publication : les Perspectives de la politique de la réglementation. Le rapport développe longuement les bonnes pratiques qui devraient régir la » qualité réglementaire » sur la base d’un tryptique : l’évaluation de l’impact de la réglementation, l’engagement des parties prenantes, l’évaluation ex-post.
Le cadre préconisé par l’OCDE est en fait un peu plus complexe que cela, comme le montre la figure suivante – mais il s’agit essentiellement des trois étapes clés de la réglementation de la qualité.
Ce rapport est également l’aboutissement de plus de vingt ans de travaux de l’OCDE sur la qualité de la réglementation.
Tout a commencé dans les années 1990 avec une première série d’orientations, la Recommandation sur l’amélioration de la qualité de la réglementation gouvernementale en 1995.
Elle a été suivie par les Recommandations pour l’amélioration de la réglementation de 1997, les Principes directeurs pour la qualité et la performance de la réglementation de 2005 et, plus récemment, la Recommandation sur la politique de réglementation et la gouvernance de 2012.
La liste complète des textes officiels de l’OCDE sur la qualité de la réglementation est disponible ici.
Les travaux de l’OCDE ont été une source d’inspiration majeure pour un certain nombre d’États membres, mais aussi pour d’autres organismes internationaux et régionaux.
Il y a le programme d’amélioration de la réglementation de la Commission européenne, aujourd’hui rebaptisé réglementation intelligente.
Il y a aussi les liens étroits avec la Banque mondiale Doing Business de la Banque mondiale.
L’OCDE a également trouvé un soutien en Asie avec l’accord de 2005 sur une liste de contrôle intégrée APEC-OCDE sur la réforme réglementaire.
Au fil des ans, la principale préoccupation de l’OCDE a été de réduire la paperasserie pour les entreprises privées et de veiller à ce que la réglementation dans son ensemble – quel que soit le secteur, quel que soit le niveau : local, national, international – n’entrave pas la libéralisation des échanges et la concurrence sur le marché.
Une réglementation de qualité, nous a-t-on dit, doit être favorable aux entreprises et anti-protectionniste.
Pour les Principes de 2005, par exemple, la bonne chose à faire est d' »éliminer […] les réglementations économiques dans tous les secteurs […] sauf lorsqu’il est clairement démontré qu’elles constituent le meilleur moyen de servir les intérêts publics au sens large« .
Le texte précise en outre qu’il faut « éliminer les obstacles réglementaires inutiles au commerce et à l’investissement en poursuivant la libéralisation et en renforçant la prise en compte et la meilleure intégration de l’ouverture des marchés« .
Dix ans plus tard, ces barrières réglementaires inutiles sont au cœur des négociations sur le partenariat transatlantique de commerce et d’investissement (TTIP).
Un projet de chapitre du TTIP sur la cohérence réglementaire a été divulgué par Corporate Europe Observatory en janvier 2015.
L’ONG néerlandaise a depuis régulièrement rendu compte des négociations et vient de publier un rapport exposant les préoccupations relatives au TTIP et au droit des gouvernements à réglementer(Dangerous Regulatory Duet, janvier 2016).
Le TTIP n’est qu’un exemple parmi d’autres.
Les questions de cohérence réglementaire figurent dans de nombreux accords commerciaux de l’UE et font également partie des négociations sur le Partenariat transpacifique (TPP).
Sans surprise, le sujet revient dans les salles de conférence de l’OCDE.
Au cours des deux dernières années, plusieurs réunions ont été organisées entre des experts du commerce et de la réglementation, notamment en novembre 2015.
Les réglementations, telles que les exigences en matière de contenu local, sont soupçonnées d’être conçues délibérément pour protéger les producteurs nationaux.
Certains voudraient que l’OCDE devienne un forum « pour changer les cœurs et les esprits des régulateurs » et pour « repousser les limites » en déterminant ce qu’est une « réglementation inutile« .
Les syndicalistes s’inquiètent sérieusement lorsqu’ils entendent ce genre de langage.
Il est certain qu’une pléthore de réglementations peut entraîner des coûts importants et déraisonnables pour les entreprises, et pour les petites entreprises en particulier, et donc pour l’emploi.
Mais la proposition de renverser la charge de la preuve de ce qui constitue une réglementation « nécessaire », de dire qu’une bonne réglementation est une réglementation morte à moins qu’il n’y ait des « preuves évidentes » démontrant l’intérêt public, comme le suggèrent les principes de 2005, est une proposition dangereuse.
Il est également dangereux de suggérer que le droit de réglementer et ce qui définit une bonne réglementation devraient être subordonnés au libre-échange et à l’investissement, ce qui deviendrait une réalité si la cohérence réglementaire était soumise aux mécanismes de règlement des différends entre investisseurs et États.
Même si nous faisons abstraction de l’agenda plus large du commerce et de l’investissement, l’agenda de la qualité réglementaire qui a été mis en avant par l’OCDE, mais aussi par la Commission européenne et par la Banque mondiale, est toujours préoccupant.
En principe, la qualité de la réglementation et la réduction des formalités administratives devraient profiter à tous : aux entreprises, mais aussi aux consommateurs, aux administrations publiques et à leurs employés, aux travailleurs du secteur privé et aux citoyens ordinaires.
Dans la pratique, elles ont d’abord servi les groupes d’entreprises et parfois uniquement les groupes d’entreprises.
Pour la CES, le paquet européen « Mieux légiférer » « ajoute de la bureaucratie, ralentit le changement progressif et dé-démocratise l’Europe, et la question de savoir ce qui constitue une bonne réglementation ne devrait pas dépendre uniquement du fait que les règles sont associées à des coûts administratifs ou économiques« .
Cela a alimenté la perception d’un double standard : réduire les charges pour les entreprises privées (considérées comme le seul moteur de la croissance), mais pas nécessairement pour d’autres groupes.
Il existe un exemple simple de cette politique de deux poids, deux mesures.
Le précédent gouvernement canadien a lancé en 2012 un plan d’action pour la réduction des formalités administratives, qui a été présenté comme un « changement de cap pour les entreprises canadiennes« .
Alors que la réduction des obligations de déclaration pour les entreprises privées canadiennes était au cœur de ce plan d’action, le même gouvernement faisait en même temps pression pour un nouveau projet de loi au Parlement, C-377, qui aurait chargé les syndicats canadiens d’obligations de déclaration kafkaïennes, y compris la déclaration à l’administration fiscale et la publication de toute transaction supérieure à 5 000 $, ainsi que des dépenses détaillées liées aux actions en justice et à la négociation collective… Suite aux élections et au changement de gouvernement fin 2015, le projet de loi a été abrogé il y a quelques jours.
L’OCDE s’opposera naturellement à toute suggestion selon laquelle ses points de vue pourraient souffrir d’un quelconque parti pris en faveur des entreprises et du commerce.
Et en effet, le discours de l’OCDE après 2008 semble mettre davantage l’accent sur les parties prenantes et les citoyens, sur la gouvernance de la qualité de la réglementation et sur la prévention de la capture de la réglementation.
Le contenu de la réglementation est toujours important, mais la façon dont le régulateur interagit avec la personne réglementée l’est tout autant.
La dernière recommandation de 2012 sur la politique de réglementation et la gouvernance a le goût de l’après-crise, avec l’accent mis sur la consultation des parties prenantes et l' »engagement des citoyens« .
C’est également ainsi que l’on peut interpréter la nouvelle série des Perspectives de la politique de réglementation: une tentative d’élargir la perspective et de s’assurer que la qualité de la réglementation est une question de qualité pour tous, et pas seulement pour les entreprises, seul moteur de la croissance et du bien-être dans la société.
Le rapport reconnaît en fait le dialogue social (entre les syndicats et les groupes d’employeurs) comme une forme d’engagement des parties prenantes – une première mondiale – avec des exemples tirés de l’OIT, de l’UE, de l’Allemagne, de la Belgique et même de l’Afrique du Sud.
Mais il y a encore des progrès à faire.
Le dialogue social est en effet mentionné dans le rapport sur les perspectives de l’OCDE, mais nous sommes encore loin d’une reconnaissance formelle dans le paquet de l’OCDE sur la qualité de la réglementation.
La manière dont l’OCDE mesure la qualité de l’engagement des parties prenantes dans les États membres est révélatrice.
Les résultats, présentés sous la forme d’indicateurs composites et illustrés ci-dessous, sont quelque peu surprenants du point de vue des syndicats.
Selon cette mesure, le Mexique dispose d’un cadre d’engagement des parties prenantes de premier ordre, contrairement au Japon, au Portugal, à l’Autriche ou aux Pays-Bas qui, apparemment, ne se soucient pas le moins du monde des parties prenantes.
Il est clair que ce n’est pas le cas.
L’explication pourrait se trouver dans la méthodologie de l’OCDE pour mesurer l’engagement des parties prenantes, qui ne tient pas compte des mécanismes de dialogue social.
En conséquence, les pays nordiques et d’Europe occidentale soutiennent mal la comparaison avec les pays anglo-américains et les pays d’Europe de l’Est.
Garantir la qualité de la réglementation pour tous, et pas seulement pour les entreprises privées et le commerce international, est un travail en cours à l’OCDE.
Une étape positive dans cette direction pourrait être franchie en réexaminant les pratiques du dialogue social et, au-delà, la négociation collective, en tant que formes importantes d’engagement des parties prenantes qui fonctionnent bien, qui ont résisté à l’épreuve du temps et qui peuvent assurer la qualité de la réglementation.
