No Strings Attached? Sans contrepartie? ¿Sin contrapartida? COVID-19 public support to businesses under scrutiny (EN/FR/ES)

OECD governments took decisive action in March-April 2020 to maintain their economies afloat and prevent a surge in unemployment as a consequence of the COVID-19 crisis and related lockdown measures. Several employment and social policy instruments, such as short-time work (STW) schemes and strengthened unemployment and social benefits, were swiftly deployed at the onset of the crisis to avoid or at least mitigate the consequences of full or partial business standstills.

Governments also introduced a wide array of direct and indirect support measures for businesses in order to preserve their liquidity either by reducing outflows (e.g. deferral of tax payments) or supporting inflows (guarantee loans,  equity injections and recapitalisations). Governments have also facilitated business operations through easing administrative and regulatory measures.

There is consensus among policy-makers that public support measures should have strings attached, i.e. conditions and criteria to which businesses must abide in order to have access to public support measures.

Opinions are less homogenous when it comes to what kind of criteria and conditions, also known as “conditionalities”, should apply. For the time being, the OECD recommends three types of conditionality that primarily aim at preserving an even market playfield:

• Clear sunset clauses to public support, in order to ensure public debt sustainability and the recovery of public and publicly-backed loans;
• Strong market governance and “competitive neutrality” standards to maintain a level playing field;
• Observance of internationally recognised instruments of responsible business conduct, including the OECD Guidelines for Multinational Enterprises and the OECD Due Diligence Guidance for Responsible Business Conduct.

With the crisis prolonging, the OECD has been increasingly vocal about the need to re-think crisis management instruments in order to provide “refined and better targeted” support. The underlying key concern is that excessive and overly generous public support would lead to resources misallocation by propping up “unviable firms” and freezing market competition and renewal.

The OECD seems also worried by the impact of public loans and guarantees on the sustainability of corporate debt, which had already reached record levels prior to the COVID-19 crisis. Different forms of credit support and payment deferrals could therefore exacerbate debt levels in the private sector, further increasing systemic instability and the risk of the debt bubble to burst.

In terms of conditionalities, some government support measures have temporary restrictions on economic dismissals for firms receiving employment subsidies. Employment-related conditions, however, are primarily confined to those measures addressed at employment, such as short-time work schemes and temporary lay-offs, but are not necessarily considered for other forms of direct support to business.

In a small minority of cases, support measures have also include restrictions on CEO compensation or dividend payments, either through cash dividends or corporate share buybacks. Trade unions have been unanimous in calling for a suspension of dividend distribution and corporate share buyback practices, especially for firms receiving state aid during the crisis.

At the time of the 2008 financial crisis, public support measures to banks sparked a number of criticisms: financial support evidently represented a mutualisation of losses, whilst gains remained concentrated in the hands of the very few mainly responsible for the burst of the financial crisis in the first place. Similar challenges arise today.

Trade unions have been vocal about the need to ensure a broader fulfilment of social justice principles when it comes to public support to private companies. A clear pre-condition for financial assistance in general, and in particular for the funding of short-term work schemes, should be that companies that access employment support measures guarantee their employees’ job places freezing dismissals.

Public support measures to the private sector represent an opportunity to influence investment decisions, shifting towards low-carbon economies and shaping nascent industries in a way that guarantees resilient and sustainable growth.

Finally, effective monitoring instruments to ensure that conditionalities are met play a capital role. Public support to private businesses has to pass the democratic assent of national parliaments and be monitored by public agencies, in order to avoid any misuse of public funds.

Social dialogue has an important role to play in this process. Collective bargaining and trade union representation at firm and sector-wide level must be involved from the programming of support measures that affect workers’ wellbeing, to the monitoring of the effective and equitable implementation of designed support measures. More broadly, workers have a right to information and consultation on matters meaningful for employment.

Responsible business conduct along the entire supply chain is essential and should be strengthened at a time of crisis. The OECD is well equipped to lead the way with its Guidelines for Multinational Enterprises, but such path should be extended to encompass abovementioned issues such as levels of shareholder remuneration, or the issue of fair taxation: public support measures should not go to companies which business model relies on tax avoidance, let alone tax evasion. Conditionalities could therefore include the obligation not to be fiscal residence of known tax heavens, even though there is still no common understanding of what constitutes a “tax haven”.

Sans contreparties ? Une lecture syndicale des conclusions de l’OCDE sur les mesures de soutien public aux entreprises (COVID-19)

Résumé

Les gouvernements de l’OCDE ont pris des mesures décisives en mars-avril 2020 pour maintenir leurs économies à flot et empêcher une explosion du chômage suite à la crise COVID-19 et les mesures de confinement. Plusieurs mesures sociales et de soutien à l’emploi ont été rapidement déployés au début de la crise – tels que les régimes de chômage partiel et le renforcement des prestations sociales et de chômage – ce pour éviter, ou à tout le moins atténuer, les conséquences des arrêts complets ou partiels de travail.

Les gouvernements ont également introduit un large éventail de mesures de soutien direct et indirect aux entreprises afin de préserver leurs liquidités, soit en allégeant la pression sur les décaissements (par exemple, le report du paiement des impôts), soit en facilitant les entrées d’argents frais (prêts, garanties, injections de capitaux et recapitalisations). Les gouvernements ont également rendu service aux entreprises en assouplissant les mesures administratives et réglementaires.

Il existe un consensus parmi les décideurs politiques sur le fait que les mesures de soutien public doivent être assorties de contreparties, c’est-à-dire de conditions et de critères auxquels les entreprises doivent se conformer pour avoir accès aux mesures de soutien public.

Les avis sont moins homogènes lorsqu’il s’agit de savoir quels types de contreparties, également appelées « conditionnalités ». Pour l’instant, l’OCDE recommande trois types de conditionnalité qui visent principalement à préserver une concurrence saine sur les marchés :

• Des clauses claires de revoyure et de clôture des mesures de soutien, afin de garder contrôle de la soutenabilité de la dette publique et le recouvrement des prêts publics ou garantis par l’État ;
• Une bonne gouvernance de l’entreprise et surtout des normes de « neutralité concurrentielle » pour maintenir des conditions de concurrence saines en dépit de l’aide publique apportée ;
• Le respect des instruments internationalement reconnus de responsabilité des entreprises, notamment les Principes directeurs de l’OCDE à l’intention des entreprises multinationales et les lignes directrices de l’OCDE en matière de devoir de vigilance.

La crise se prolongeant, l’OCDE insiste de plus en plus sur la nécessité de repenser les instruments de gestion de crise afin de fournir un soutien « affiné et mieux ciblé ». La principale préoccupation sous-jacente est qu’un soutien public excessif et trop généreux conduirait à une mauvaise affectation des ressources en soutenant les « entreprises non viables » au détriment de la concurrence et du dynamisme des marchés.

L’OCDE semble également préoccupée par l’impact des prêts et garanties publics sur la viabilité de la dette des entreprises, qui avait déjà atteint des niveaux records avant la crise COVID-19. Différentes formes de soutien au crédit et de report de paiement pourraient donc exacerber les niveaux d’endettement du secteur privé, augmentant encore l’instabilité systémique et le risque d’éclatement de la bulle de la dette.

En termes de conditionnalités, certaines mesures gouvernementales comportent des restrictions temporaires sur les licenciements économiques pour les entreprises bénéficiant d’un soutien à l’emploi. Toutefois, ces conditions apparaissent le plus souvent dans les mesures visant l’emploi directement, telles que les programmes de chômage partiel et les licenciements temporaires, beaucoup plus rarement dans les autres mesures de soutien direct aux entreprises.

Dans une petite minorité de cas, les mesures de soutien contiennent des restrictions sur la rémunération des PDG ou le paiement de dividendes, voire les programmes de rachats d’actions. Les syndicats ont été unanimes à demander la suspension de la distribution de dividendes et des pratiques de rachat d’actions des entreprises ayant bénéficiées d’une aide d’État pendant la crise.

Au moment de la crise financière de 2008, les mesures de soutien public aux banques ont suscité un certain nombre de critiques : ce soutien financier a manifestement généré une mutualisation des pertes, tandis que les gains sont restés dans les mains des très rares personnes principalement responsables de l’éclatement de la crise financière. Des questions similaires se posent aujourd’hui.

Les syndicats se sont fait entendre sur la nécessité d’assurer un respect plus large des principes de justice sociale lorsqu’il s’agit du soutien public aux entreprises privées. Une condition préalable pour l’aide financière en général, et en particulier pour les mesures de chômage partiel, est la garantie de l’emploi.

Les mesures de soutien public au secteur privé représentent aussi une opportunité d’influencer les décisions d’investissement, en s’orientant vers des économies à bas carbone et les industries d’avenir de manière à garantir une croissance résistante et durable.

Le contrôle dans la mise en œuvre est capital, notamment en ce qui concerne le respect des contreparties. Les mesure de soutien public aux entreprises privées doivent faire l’objet d’un suivi par des parlements nationaux démocratiquement élus et par des organismes publics, afin d’éviter toute utilisation abusive des fonds publics.

Le dialogue social a aussi un rôle important à jouer dans ce processus. La négociation collective et la représentation syndicale au niveau de l’entreprise et au niveau des branches d’activités doivent pouvoir intervenir dans toute mesure qui affecte le bien-être des travailleurs, notamment la mise en œuvre effective et équitable des mesures de soutien. Les salariés ont droit à l’information et à la consultation sur les questions importantes pour l’emploi.

La responsabilité de l’entreprise, notamment dans les filières d’approvisionnement est essentielle et doit être renforcée en temps de crise. L’OCDE est bien équipée avec ses Principes directeurs à l’intention des entreprises multinationales. Mais cette responsabilité de l’entreprise doit aussi englober les questions liées à la rémunération des actionnaires à la justice fiscale : les mesures de soutien public ne doivent pas bénéficier ou alimenter outre mesure les modèles économiques qui se fondent sur l’évasion fiscale ou l’optimisation fiscale abusive. Les conditionnalités pourraient donc exclure les entreprises ayant recours aux paradis fiscaux – sachant qu’il n’y a pas au jour d’aujourd’hui de définition stable de ce qui constitue un « paradis fiscal ».

¿Sin contrapartida?

Una lectura sindical de las conclusiones de la OCDE sobre las medidas de apoyo público por el COVID-19 a las empresas privadas

Resumen ejecutivo

Los Gobiernos de la OCDE tomaron medidas decisivas en marzo y abril de 2020 para mantener a flote las economías y evitar un aumento del desempleo como consecuencia de la crisis de la COVID-19 y las medidas de confinamiento. Al inicio de la crisis, rápidamente, se pusieron en marcha varias medidas sociales y de apoyo al empleo, tales como los programas de trabajo a tiempo reducido y el fortalecimiento de las prestaciones sociales y de desempleo para evitar, o por lo menos mitigar, las consecuencias de la interrupción completa o parcial del trabajo.

Los Gobiernos también introdujeron una extensa serie de medidas de apoyo directo e indirecto para las empresas con el fin de preservar su liquidez, ya sea reduciendo las salidas de caja (por ejemplo, mediante el aplazamiento del pago de impuestos), o apoyando las entradas (garantías de préstamos, inyecciones de capital y recapitalizaciones). Asimismo, los Gobiernos han facilitado las operaciones comerciales mediante la flexibilización de las medidas administrativas y reglamentarias.

Existe un consenso general entre los responsables políticos de que las medidas de apoyo público deben tener contrapartidas, es decir, condiciones y criterios que las empresas deben cumplir para tener acceso a las medidas de ayuda pública.

Las opiniones son menos homogéneas en lo relativo a saber qué tipo de criterios y condiciones, conocidos también como “condicionalidades”, deben aplicarse. Por el momento, la OCDE recomienda tres tipos de condicionalidad cuyo objetivo principal es preservar una competencia equilibrada de los mercados:
• Cláusulas claras de extinción de las medidas de apoyo público, con el fin de garantizar la sostenibilidad de la deuda pública y la recuperación de los préstamos públicos garantizados por el Estado;
• Una buena gobernanza de las empresas a las que se conceda apoyo y normas de “neutralidad competitiva” para mantener condiciones equitativas;
• El respeto de los instrumentos internacionalmente reconocidos de conducta empresarial responsable, en particular las Líneas directrices de la OCDE para las empresas multinacionales y la Guía de debida diligencia de la OCDE en materia de conducta empresarial responsable.

Al prologarse la crisis, la OCDE insiste cada vez más en la necesidad de repensar los instrumentos de gestión de crisis para proporcionar un apoyo “afinado y mejor orientado”. La principal preocupación subyacente es que un apoyo público excesivo y excesivamente generoso conduzca a una mala asignación de los recursos al dar apoyo a “empresas no viables” en detrimento de la competencia y el dinamismo del mercado.

Otra preocupación de la OCDE es el impacto de los préstamos y garantías públicas sobre la sostenibilidad de la deuda corporativa, la cual ya había alcanzado niveles récord antes de la crisis de la COVID-19. Diferentes formas de apoyo al crédito y el aplazamiento de pagos podrían así exacerbar los niveles de deuda del sector privado, aumentando aún más la inestabilidad sistémica y el riesgo de que estalle la burbuja de la deuda.

En cuanto a las condicionalidades, algunas medidas de apoyo gubernamental conllevan restricciones temporales a los despidos económicos para las empresas que reciben subsidios de apoyo al empleo. Sin embargo, estas condiciones parecen dirigidas principalmente a las medidas destinadas de forma directa al empleo, tales como los programas de trabajo a tiempo reducido y la regulación de empleo temporal, pero no se consideran necesariamente como formas de apoyo directo a las empresas.

En un reducido número de casos, las medidas de apoyo también incluyen restricciones a la remuneración de los altos ejecutivos o al pago de dividendos, ya sea a través de la retribución en efectivo o programas de recompra de acciones. Los sindicatos han sido unánimes al exigir la suspensión de la distribución de dividendos y las prácticas de recompra de acciones, especialmente para las empresas que se hayan beneficiado de una ayuda estatal durante la crisis.

En el momento de la crisis financiera de 2008, las medidas de apoyo público a los bancos provocaron una serie de críticas: este apoyo financiero manifiestamente representó una mutualización de las pérdidas, mientras que las ganancias siguieron concentradas en manos de los muy pocos principales responsables del estallido de la crisis financiera. Hoy día, se plantean este mismo tipo de cuestiones.

Los sindicatos han manifestado la necesidad de garantizar un cumplimiento más riguroso de los principios de justicia social cuando se trata de la ayuda pública a las empresas privadas. Una clara condición previa para la ayuda financiera en general, y en particular para la financiación de los programas de trabajo a tiempo reducido, debería ser que las empresas garanticen el empleo y suspendan los despidos.

Las medidas de apoyo público al sector privado representan también una oportunidad para influir en las decisiones relativas a la inversión y orientarlas hacia economías bajas en carbono e industrias con vocación de futuro de manera a garantizar un crecimiento resiliente y sostenible.

Por último, los instrumentos de control eficaces para garantizar el cumplimiento de las condiciones desempeñan un papel fundamental. Las medidas de ayuda pública a las empresas privadas tienen que ser objeto de la aprobación democrática de los parlamentos nacionales y ser supervisadas por organismos públicos con el fin de evitar cualquier uso indebido de los fondos públicos.

El diálogo social desempeña un papel importante en este proceso. La negociación colectiva y la representación sindical a nivel de empresas y sectores deben intervenir desde la programación de medidas de apoyo que afecten al bienestar de los trabajadores, hasta el seguimiento de la aplicación efectiva y equitativa de estas medidas. En términos más generales, los trabajadores tienen derecho a la información y a la consulta sobre cuestiones que tienen importancia para el empleo.

La conducta empresarial responsable a lo largo de toda la cadena de suministro es esencial y debe fortalecerse en tiempos de crisis. La OCDE está bien equipada con sus Líneas Directrices para las empresas multinacionales, pero esta responsabilidad corporativa debería extenderse para abarcar las cuestiones antes mencionadas, tales como la remuneración de los accionistas, o la relativa a la justicia fiscal: las medidas de ayuda pública no deben beneficiar a las empresas cuyo modelo de negocio se base en la evasión ni en la elusión fiscales. Por consiguiente, las condicionalidades podrían excluir a las empresas que tienen su residencia fiscal en paraísos fiscales conocidos, pese a que todavía no existe una definición comúnmente aceptada de lo que constituye un “paraíso fiscal”.