Pero también tiene implicaciones para la reforma financiera, el comercio y la liberalización de las inversiones.
Los » Papeles de Panamá » filtrados por el Consorcio Internacional de Periodistas de Investigación (ICIJ) han sacado a la luz las transacciones comerciales del bufete de abogados Mossack Fonseca, «uno de los mayores creadores de sociedades offshore del mundo«, desde 1977 hasta la fecha.
Los archivos hacen referencia a no menos de 214.000 entidades offshore creadas por Mossack Fonseca.
Hasta ahora, 140 políticos han sido vinculados al negocio de holding offshore del bufete.
Aunque se espera que a principios de mayo se haga pública una lista más extensa de clientes, las revelaciones actuales ya exponen la profundidad y el uso generalizado del secreto bancario, a pesar de los numerosos compromisos de los responsables políticos, incluidos los de los mismos expuestos por los Papeles de Panamá.
La OCDE no tardó en reaccionar.
En una declaración del Secretario General del 4 de abril, la OCDE afirma «haber advertido constante y sistemáticamente de los riesgos de que países como Panamá incumplan las normas internacionales de transparencia fiscal» a través del Foro Global sobre Transparencia e Intercambio de Información.
» Hace apenas unas semanas, informamos a los ministros de Finanzas del G20 de que Panamá estaba dando marcha atrás en su compromiso de intercambio automático de información sobre cuentas financieras.
Las consecuencias del incumplimiento por parte de Panamá de las normas internacionales de transparencia fiscal están ahora a la vista de todos.
Panamá debe poner orden en su casa, aplicando inmediatamente estas normas «.
El fracaso de Panamá a la hora de comprometerse con el intercambio automático se menciona de hecho en el informe de la OCDE para la reunión de Finanzas del G20 celebrada en Shangai en febrero (concretamente en las páginas 11 y 18).
El 8 de abril, la OCDE anunció una reunión de emergencia de la Red Internacional Conjunta de Información y Colaboración sobre Refugios Fiscales (JITSIC, por sus siglas en inglés) «para explorar las posibilidades de cooperación e intercambio de información, identificar los riesgos de cumplimiento fiscal y acordar acciones de colaboración, a la luz de las revelaciones de los «Papeles de Panamá»».
La JITSIC es una entidad de reciente creación del Foro de la OCDE sobre Administración Tributaria, órgano subsidiario del Comité de Asuntos Fiscales de la OCDE.
Resulta sorprendente si se tiene en cuenta que el Foro sobre Administración Fiscal nunca ha trabajado en el pasado sobre la evasión fiscal y que, presumiblemente, el foro de la OCDE más relevante para abordar los papeles de Panamá sería el Foro Global sobre Transparencia Fiscal.
En el momento de escribir estas líneas, dicho Foro Global aún no ha reaccionado.
Los Papeles de Panamá sugieren una respuesta más amplia por parte de la OCDE.
Las filtraciones tienen implicaciones para las normas de transparencia fiscal de la OCDE, que obviamente deben reforzarse, pero también para otros ámbitos políticos, como la gobernanza y la regulación financieras, las políticas de inversión y la liberalización del comercio.
La necesidad de normas de transparencia fiscal más estrictas
El fracaso de Panamá a la hora de comprometerse con el intercambio automático sólo cubre un aspecto del problema.
Antes de poder intercambiar automáticamente algo, ese algo tiene que ponerse a disposición de las administraciones fiscales en primer lugar a través de un marco jurídico y normativo nacional sólido.
Precisamente por eso, la eficacia del Foro Global descansa sobre dos patas:
(i) la aplicación de la nueva norma internacional sobre intercambio automático de información entre autoridades fiscales (el «AEOI»), pero también
(ii) el cumplimiento del marco normativo nacional con 10 «normas esenciales» sobre el intercambio de información previa solicitud («EOIR», por sus siglas en inglés), incluida la transparencia sobre la titularidad real.
En el marco del EOIR, los países se califican mediante un proceso de revisión inter pares en dos fases: «Fase 1» el marco jurídico y reglamentario, «Fase 2″ la aplicación de este marco en la práctica.
Los dos sistemas – AEOI y EOIR – van de la mano y ambos son esenciales para una transparencia fiscal eficaz – a pesar de la mayor prominencia del intercambio automático en los medios de comunicación.
Citando a un administrador fiscal italiano en un simposio fiscal del G20 en 2014 » La información previa solicitud es una pistola, el intercambio automático es una ametralladora.
El intercambio automático es una herramienta de evaluación de riesgos, a petición se utiliza para dirigirse a los contribuyentes de riesgo «.
Mientras que Panamá recibió una mala nota por no comprometerse con el sistema de intercambio automático AEOI en el informe de la OCDE al G20, le está yendo – sorprendentemente – bastante bien según el sistema de calificación EOIR sobre su marco regulador: pasó la Fase 1 con éxito (lo que significa que el marco legal se considera en vigor).
Un examen más detallado de la calificación de Panamá muestra que la Fase 1 se completó con éxito, a pesar de incumplir 3 de las 10 normas esenciales.
En concreto, la «disponibilidad de información» (norma A2) en el sistema contable se consideró «no implantada», y la propiedad efectiva (A1) se consideró implantada pero con reservas.
Sin embargo, si todas las 10 normas del Foro Mundial son esenciales, A1 y A2 lo son aún más que las demás.
En concreto, el uso de fideicomisos, fundaciones y acciones al portador que protegen el anonimato total sobre la propiedad (el propietario es el que posee, literalmente, la acción) se encuentran entre las técnicas estándar para garantizar la opacidad sobre la titularidad real.
El caso de Panamá no es aislado.
Otras jurisdicciones han recibido luz verde a pesar de no cumplir la norma de titularidad real: Dominica, República Dominicana, Islas Marshall, Marruecos, El Salvador, Hong Kong, Rumanía, Emiratos Árabes Unidos, por mencionar algunos.
Dentro de la OCDE, Suiza, Polonia y Turquía también incumplen la norma, al igual que Costa Rica, que se encuentra en un proceso de preadhesión.
En una nota en la que se compara la calificación del foro mundial con la lista de paraísos fiscales de la UE y la calificación del índice de confidencialidad TJN, el TUAC concluye que » Más del 80% de las jurisdicciones se consideran plenamente conformes o ampliamente conformes con la norma del Foro Global.
Sin embargo, menos del 50% de las jurisdicciones calificadas obtuvieron una calificación de «totalmente conforme» en lo que respecta a la «disponibilidad de información sobre la propiedad» (categoría A)» .
Esa es quizá una primera lección de los papeles de Panamá: la necesidad de un sistema de calificación más estricto por parte del Foro Global.
Uno más estricto que no deje ningún compromiso en materia de transparencia sobre la titularidad real y que exija el pleno cumplimiento de las normas pertinentes del Foro Mundial (A1-3).
La gobernanza de los bancos y los intermediarios financieros
Los Papeles de Panamá también revelan la relación fundamental entre los bufetes de abogados y los bancos mundiales.
Según las conclusiones del ICIJ, «más de 500 bancos, sus filiales y sucursales registraron cerca de 15.600 empresas ficticias con Mossack Fonseca«.
Los bancos implicados no se limitan a los sospechosos habituales: las pequeñas instituciones «boutique» con sedes en Suiza y Luxemburgo.
Entre los 10 bancos que más sociedades offshore solicitaron para sus clientes, se encuentran varios bancos mundiales considerados oficialmente de importancia sistémica por el Consejo de Estabilidad Financiera, como Credit Suisse (con 1105 entidades offshore creadas), HSBC (2.300), UBS (+1100) y Société Générale (979), así como el Royal Bank of Canada (378) y Commerzbank (92).
La cuestión clave es si se trata sólo de un legado del pasado, anterior al endurecimiento de la regulación y la supervisión que se produjo tras la crisis financiera y, en particular, a la ofensiva de las autoridades estadounidenses contra las prácticas de blanqueo de capitales y evasión fiscal de los bancos desde 2010.
Según el ICIJ, las actividades de deslocalización relacionadas con los bancos en Mossack Fonseca aumentaron rápidamente en el periodo previo a la crisis de 2008 y, de hecho, las medidas enérgicas adoptadas por EE.UU. después de 2010 «hancontribuido a frenar el uso de las empresas extraterritoriales por parte de los bancos«.
Pero no significó su fin: Los bancos «simplemente cambiaron su enfoque [by unloading] empresas hacia los intermediarios extraterritoriales, pero siguieron ofreciendo servicios bancarios a los clientes a través de las empresas extraterritoriales«.
Mossack Fonseca tomó nuevas medidas de diligencia debida para que los grandes bancos » podrían aislarse de las sociedades offshore de sus clientes.
[…] Mossack Fonseca trataría directamente con los clientes, no a través del banco [which] pondría cierta distancia entre sí y el mundo de las empresas ficticias. «.
Si los bancos pueden descargar tan fácilmente sus responsabilidades de diligencia debida en materia fiscal en los abogados y otros intermediarios financieros, entonces nos enfrentamos a un problema mucho mayor que la simple transparencia fiscal y la cooperación entre las administraciones tributarias.
La cuestión que nos ocupa tiene que ver con el alargamiento y la complejidad cada vez mayores de la «cadena de inversión» en el sector financiero, una cadena que incluye múltiples intermediarios entre los propietarios finales y la entidad invertida.
Más concretamente, señala el papel de la profesión jurídica y contable en el fomento de la evasión y la elusión fiscales, un papel que no salió a la luz en el proceso paralelo de la OCDE sobre la erosión de la base imponible y el traslado de beneficios (BEPS).
También sugiere la necesidad de centrarse mucho más en la responsabilidad fiscal de las empresas y en cómo se trata la fiscalidad como un «riesgo» en los instrumentos clave de la OCDE sobre conducta empresarial responsable, sobre gobierno corporativo y sobre inversión a largo plazo.
También cuestiona, una vez más, hasta qué punto los grandes bancos implicados en el negocio de la deslocalización, que ya se consideran demasiado grandes para quebrar, son también «demasiado grandes para ser supervisados», para ser regulados y, en definitiva, para ser gobernados.
Con balances del tamaño del PIB de un país y niveles de complejidad financiera que superan con creces cualquier otra cosa en el sector financiero, la propuesta de forzar una escisión de estos grupos y ayudar a conseguir un sector financiero más pequeño y manejable, debería ser revisada.
Los vínculos con la agenda de libre comercio e inversión
Los Papeles de Panamá se encuentran en el centro del debate sobre la evasión fiscal y están estrechamente vinculados a cuestiones de corrupción y blanqueo de capitales.
Estos aspectos son distintos y, por tanto, no deben mezclarse con los vinculados a la «elusión fiscal» y la planificación fiscal agresiva por parte de las empresas mundiales, que se abordan en el paquete BEPS del G20 y la OCDE acordado por separado en octubre de 2015.
Pero existen vínculos.
El negocio de la deslocalización y de las empresas fantasma vacías puede servir a diferentes propósitos, el blanqueo de dinero y la evasión fiscal o la elusión fiscal y la planificación fiscal agresiva.
O ambos.
Merecería la pena revisar la Acción nº 6 de BEPS sobre la restricción de los beneficios de los tratados a la luz de los Papeles de Panamá.
Más fundamentalmente, los papeles de Panamá podrían llamar a un replanteamiento de los vínculos entre la evasión y la elusión fiscal, por un lado, y la liberalización de las inversiones y el comercio, por otro.
Las filtraciones sobre los clientes de Mossack Fonseca revelan un número desproporcionado de empresarios italianos, indios e israelíes, así como de políticos rusos y chinos.
Por el contrario, sólo aparece un puñado de nombres estadounidenses.
Una explicación básica podría ser que el bufete no ha tenido demasiado éxito a la hora de penetrar en el «mercado de la evasión fiscal» estadounidense.
Otra sería que los evasores fiscales estadounidenses no necesitan a Panamá: tienen suficientes opciones en casa, con algunos Estados de EE.UU. que son bastante «competitivos», en lo que se refiere al secreto fiscal (Delaware, Wyoming, Florida).
Otra explicación a la ausencia de empresas y particulares estadounidenses en las filtraciones bien podría encontrarse en el papel del tratado de libre comercio entre EE.UU. y Panamá.
En otras palabras, las empresas estadounidenses no necesitaban a Mossack Fonseca ni a ningún otro bufete de abogados para beneficiarse del régimen de secreto fiscal de Panamá: lo tenían todo a su alcance gracias al TLC entre Estados Unidos y Panamá.
Los sindicatos estadounidenses, como el de los Teamsters, están haciendo la conexión.
De hecho, una declaración de la ONG estadounidense Public Citizen de 2011 está resurgiendo en las redes sociales.
Titulada «Oponerse al TLC entre EE.UU. y Panamá«, Public Citizen argumentaba entonces que «las disposiciones sobre inversiones y servicios financieros del TLC entre Estados Unidos y Panamá socavarían las políticas estadounidenses utilizadas para combatir la evasión fiscal extraterritorial«.
La OCDE ha sido una ardiente promotora del libre comercio y la inversión.
Desde 2006, lleva a cabo «El proceso de libertad de inversión» bajo los auspicios del Comité de Inversiones de la OCDE para «resistir las presiones proteccionistas» y promover «políticas de inversión abiertas, transparentes y no discriminatorias«.
Rara vez se aborda la interacción entre la evasión / elusión fiscal y la liberalización de las inversiones y el comercio y, en concreto, entre los tratados de inversión y los tratados fiscales.
El año pasado, un borrador de documento de la OCDE sugería sin embargo que » Grandes volúmenes de IED transitan por terceras jurisdicciones, especialmente a través de un número limitado de pequeñas jurisdicciones que ofrecen regímenes fiscales, reglamentarios o de secreto atractivos.
Los países de tránsito de la IED suelen ser economías relativamente pequeñas con flujos de entrada y salida de capital muy elevados en relación con el PIB y un gran número de entidades con fines especiales (EPE).
Muchos de estos países (…) han concluido un número significativo de AII. » (fuente: «The Societal benefits and costs of IIAs», borrador de documento de la OCDE, octubre de 2015).
El documento aún no se ha publicado.
Lo que es seguro es que la OCDE podría hacer un mejor trabajo a la hora de vincular la evasión fiscal y la agenda BEPS con la agenda de los tratados de inversión.