La publication des » Panama Papers » appelle au renforcement des normes et du système d’évaluation du Forum mondial de l’OCDE. Mais elle a aussi des implications pour la réforme financière et la libéralisation des échanges et de l’investissement.
Les » Panama Papers » divulgués par le Consortium international des journalistes d’investigation (ICIJ) ont révélé les transactions commerciales du cabinet d’avocats Mossack Fonseca, « l’un des plus grands créateurs de sociétés offshore au monde« , de 1977 à aujourd’hui. Les dossiers font référence à pas moins de 214 000 entités offshore créées par Mossack Fonseca. Jusqu’à présent, 140 hommes politiques ont été liés à l’activité de holding offshore du cabinet d’avocats. Alors qu’une liste plus complète de clients devrait être rendue publique au début du mois de mai, les révélations actuelles mettent déjà en évidence l’ampleur et l’utilisation généralisée du secret bancaire, malgré les nombreux engagements pris par les responsables politiques, y compris par ceux-là mêmes qui ont été exposés par les Panama Papers.
L’OCDE n’a pas tardé à réagir. Dans une déclaration du secrétaire général du 4 avril, l’OCDE affirme avoir « constamment et systématiquement mis en garde contre les risques que des pays comme le Panama ne respectent pas les normes internationales en matière de transparence fiscale » par l’intermédiaire du Forum mondial sur la transparence et l’échange de renseignements. « Il y a quelques semaines, nous avons annoncé aux ministres des finances du G20 que le Panama revenait sur son engagement en faveur de l’échange automatique d’informations sur les comptes financiers.
Les conséquences de l’incapacité du Panama à respecter les normes internationales en matière de transparence fiscale sont désormais connues de tous.
Le Panama doit mettre de l’ordre dans ses affaires en appliquant immédiatement ces normes « . Le fait que le Panama ne se soit pas engagé à procéder à l’échange automatique est en effet mentionné dans le rapport de l’OCDE à la réunion du G20 Finances à Shanghai en février (notamment aux pages 11 et 18).
Le 8 avril, l’OCDE a annoncé la tenue d’une réunion d’urgence du Réseau conjoint d’information et de collaboration en matière de refuges fiscaux internationaux (JITSIC) « afin d’explorer les possibilités de coopération et d’échange d’informations, d’identifier les risques en matière de conformité fiscale et de convenir d’une action concertée, à la lumière des révélations des « Panama Papers » ». Le JITSIC est une entité nouvellement créée par le Forum de l’OCDE sur l’administration fiscale, un organe subsidiaire du Comité des affaires fiscales de l’OCDE. Il est surprenant de constater que le Forum sur l’administration fiscale n’a jamais travaillé sur l’évasion fiscale dans le passé et que, vraisemblablement, le forum de l’OCDE le plus pertinent pour traiter des Panama Papers serait le Forum mondial sur la transparence fiscale. À l’heure où nous écrivons ces lignes, le Forum mondial n’a pas encore réagi.
Les Panama Papers suggèrent une réponse plus globale de la part de l’OCDE.
Les fuites ont des répercussions sur les normes de transparence fiscale de l’OCDE, qui doivent évidemment être renforcées, mais aussi sur d’autres domaines d’action, notamment la gouvernance et la réglementation financières, les politiques d’investissement et la libéralisation des échanges.
Nécessité de normes plus strictes en matière de transparence fiscale
Le fait que le Panama ne se soit pas engagé à procéder à l’échange automatique ne couvre qu’un aspect du problème.
Avant de pouvoir procéder à un échange automatique, il faut d’abord que les administrations fiscales y aient accès grâce à un cadre juridique et réglementaire national solide.
C’est précisément la raison pour laquelle l’efficacité du Forum mondial repose sur deux piliers :
(i) la mise en œuvre de la nouvelle norme internationale sur l’échange automatique d’informations entre autorités fiscales (l' »AEOI »), mais aussi
(ii) la conformité du cadre réglementaire national avec les dix « normes essentielles » relatives à l’échange de renseignements sur demande (« EOIR »), y compris la transparence en matière de propriété effective.
Dans le cadre de l’EOIR, les pays sont évalués au moyen d’un processus d’examen par les pairs en deux étapes : « Phase 1 : le cadre juridique et réglementaire, Phase 2 : la mise en œuvre de ce cadre dans la pratique.
Les deux systèmes – AEOI et EOIR – vont de pair et sont tous deux essentiels à une transparence fiscale efficace – malgré l’importance beaucoup plus grande accordée à l’échange automatique dans les médias.
Pour citer un administrateur fiscal italien lors d’un symposium fiscal du G20 en 2014 : » L’information sur demande est un pistolet, l’échange automatique est une mitrailleuse.
L’échange automatique est un outil d’évaluation des risques, l’échange sur demande est utilisé pour cibler les contribuables à risque. « .
Alors que le Panama a reçu une mauvaise note pour ne pas s’être engagé dans le système d’échange automatique de l’AEOI dans le rapport de l’OCDE au G20, il s’en sort étonnamment bien dans le cadre du système d’évaluation de l’EOIR concernant son cadre réglementaire : il a passé la phase 1 avec succès (ce qui signifie que le cadre juridique est considéré comme étant en place).
Un examen plus approfondi de la notation du Panama montre que la phase 1 a été achevée avec succès, bien que 3 des 10 normes essentielles n’aient pas été respectées.
En particulier, la « disponibilité de l’information » (norme A2) dans le système comptable a été jugée « non en place », la propriété effective (A1) a été considérée comme en place mais avec des réserves.
Pourtant, si les 10 normes du Forum mondial sont toutes essentielles, A1 et A2 le sont sans doute encore plus que les autres.
En particulier, l’utilisation de fiducies, de fondations et d’actions au porteur qui protègent l’anonymat total de la propriété (le propriétaire est celui qui détient, littéralement, l’action) fait partie des techniques standard pour garantir l’opacité de la propriété effective.
Le cas du Panama n’est pas isolé.
D’autres juridictions ont reçu le feu vert bien qu’elles n’aient pas respecté la norme en matière de propriété effective : Dominique, République dominicaine, Îles Marshall, Maroc, Salvador, Hong Kong, Roumanie, Émirats arabes unis, pour n’en citer que quelques-unes.
Au sein de l’OCDE, la Suisse, la Pologne et la Turquie ne respectent pas non plus la norme, tout comme le Costa Rica, qui se trouve dans un processus de pré-adhésion.
Dans une note comparant le classement du forum mondial avec la liste des paradis fiscaux de l’UE et le classement de l’indice de secret du TJN, le TUAC a conclu que » Plus de 80 % des juridictions sont considérées comme totalement ou largement conformes à la norme du Forum mondial.
Toutefois, moins de 50 % des juridictions évaluées ont obtenu la note « entièrement conforme » en ce qui concerne la « disponibilité des informations relatives à la propriété » (catégorie A) » .
C’est peut-être la première leçon à tirer des Panama papers : la nécessité d’un système d’évaluation plus strict de la part du Forum mondial.
Un système plus strict qui ne laisserait aucun compromis sur la transparence en matière de propriété effective et qui exigerait une conformité totale avec les normes pertinentes du Forum mondial (A1-3).
La gouvernance des banques et des intermédiaires financiers
Les documents de Panama révèlent également la relation essentielle entre les cabinets d’avocats et les banques mondiales.
Selon les conclusions de l’ICIJ, « plus de 500 banques, leurs filiales et succursales ont enregistré près de 15 600 sociétés écrans auprès de Mossack Fonseca« .
Les banques impliquées ne se limitent pas aux suspects habituels : les petites institutions « boutique » situées en Suisse et au Luxembourg.
Parmi les 10 banques qui ont demandé le plus de sociétés offshore pour leurs clients, on trouve plusieurs banques mondiales officiellement considérées comme d’importance systémique par le Conseil de stabilité financière, notamment le Crédit suisse (avec 1105 entités offshore créées), HSBC (2300), UBS (+1100) et la Société générale (979), ainsi que la Banque royale du Canada (378) et la Commerzbank (92).
La question essentielle est de savoir s’il s’agit simplement d’un héritage du passé, avant le durcissement de la réglementation et de la surveillance qui a eu lieu après la crise financière et, en particulier, la répression par les autorités américaines des pratiques de blanchiment d’argent et d’évasion fiscale des banques depuis 2010.
Selon l’ICIJ, les activités de délocalisation liées aux banques chez Mossack Fonseca ont augmenté rapidement au cours de la période précédant la crise de 2008 et, en effet, les mesures de répression prises par les États-Unis après 2010 ont « contribué à ralentir l’utilisation des sociétés offshore par les banques« .
Mais cela n’a pas signifié la fin de ces activités : Les banques « ont simplement changé leur fusil d’épaule [by unloading] pour se concentrer sur les intermédiaires offshore, mais elles ont continué à offrir des services bancaires à leurs clients par l’intermédiaire des sociétés offshore« .
Mossack Fonseca a pris de nouvelles dispositions en matière de diligence raisonnable afin que les grandes banques » pouvaient s’isoler des sociétés offshore de leurs clients.
[…] Mossack Fonseca traiterait directement avec les clients, sans passer par la banque. [which] mettrait une certaine distance entre lui et le monde des sociétés écrans. « .
Si les banques peuvent si facilement se décharger de leurs responsabilités en matière de diligence raisonnable sur les avocats et autres intermédiaires financiers, nous sommes alors confrontés à un problème bien plus important que la simple transparence fiscale et la coopération entre les administrations fiscales.
Le problème en question concerne l’allongement et la complexité croissants de la « chaîne d’investissement » dans le secteur financier – une chaîne qui comprend de multiples intermédiaires entre les propriétaires finaux et l’entité investie.
Plus précisément, elle met en évidence le rôle des professions juridiques et comptables dans l’alimentation de la fraude et de l’évasion fiscales – un rôle qui n’a pas été mis en évidence dans le processus parallèle de l’OCDE sur l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices (BEPS).
Il suggère également la nécessité de mettre davantage l’accent sur la responsabilité fiscale des entreprises et sur la manière dont la fiscalité est traitée comme un « risque » dans les principaux instruments de l’OCDE relatifs à la conduite responsable des entreprises, au gouvernement d’entreprise et à l’investissement à long terme.
Elle remet également en question, une fois de plus, la mesure dans laquelle les grandes banques impliquées dans les activités de délocalisation, qui sont déjà considérées comme trop grandes pour faire faillite, sont également « trop grandes pour être supervisées », pour être réglementées et, en fin de compte, pour être gouvernées.
Avec des bilans de la taille du PIB d’un pays et des niveaux de complexité financière qui dépassent de loin tout ce qui existe dans le secteur financier, la proposition de forcer une scission de ces groupes et de contribuer à la création d’un secteur financier plus petit et plus gérable devrait être revue.
Les liens avec le programme de libre-échange et d’investissement
Les Panama Papers sont au cœur du débat sur l’évasion fiscale et sont étroitement liés aux questions de corruption et de blanchiment d’argent.
Ces aspects sont distincts et ne doivent donc pas être confondus avec ceux liés à l' »évasion fiscale » et à la planification fiscale agressive des entreprises mondiales, qui sont traités dans le paquet BEPS du G20 et de l’OCDE adopté en octobre 2015.
Mais il y a des liens.
Les activités de délocalisation et les sociétés coquilles vides peuvent servir des objectifs différents, le blanchiment d’argent et la fraude fiscale ou l’évasion fiscale et la planification fiscale agressive.
Ou les deux.
L’action BEPS n°6 sur la restriction des avantages conventionnels mériterait d’être réexaminée à la lumière des Panama Papers.
Plus fondamentalement, les documents de Panama pourraient inciter à repenser les liens entre la fraude et l’évasion fiscales, d’une part, et la libéralisation des investissements et du commerce, d’autre part.
Les fuites concernant les clients de Mossack Fonseca révèlent un nombre disproportionné d’hommes d’affaires italiens, indiens et israéliens, ainsi que de politiciens russes et chinois.
En revanche, seule une poignée de noms américains apparaît.
Une explication de base pourrait être que le cabinet d’avocats n’a pas réussi à pénétrer le « marché de l’évasion fiscale » des États-Unis.
Une autre explication serait que les fraudeurs fiscaux américains n’ont pas besoin du Panama : ils ont suffisamment d’options chez eux, certains États américains étant assez « compétitifs » en matière de secret fiscal (Delaware, Wyoming, Floride).
Une autre explication à l’absence d’entreprises et de particuliers américains dans les fuites pourrait bien être le rôle de l’accord de libre-échange entre les États-Unis et le Panama.
En d’autres termes, les entreprises américaines n’avaient pas besoin de Mossack Fonseca ou d’un autre cabinet d’avocats pour bénéficier du régime de secret fiscal panaméen : elles avaient tout ce qu’il fallait grâce à l’accord de libre-échange entre les États-Unis et le Panama.
Les syndicats américains, tels que les Teamster, font le lien.
Une déclaration de l’ONG américaine Public Citizen datant de 2011 refait d’ailleurs surface sur les réseaux sociaux.
Intitulée « Opposez-vous à l’accord de libre-échange entre les États-Unis et le Panama« Public Citizen affirmait à l’époque queles dispositions de l’accord de libre-échangeentre les États-Unis et le Panama en matière d‘investissement et de services financiers compromettraient les politiques américaines de lutte contre l’évasion fiscale à l’étranger.
L’OCDE est un ardent promoteur du libre-échange et de l’investissement.
Depuis 2006, elle mène « Le processus de la liberté d’investissement« sous les auspices du Comité de l’investissement de l’OCDE, afin de « résister aux pressions protectionnistes » et de promouvoir « des politiques d’investissement ouvertes, transparentes et non discriminatoires« .
L’interaction entre la fraude/évasion fiscale et la libéralisation des investissements et des échanges, et plus particulièrement entre les traités d’investissement et les traités fiscaux, est rarement abordée.
L’année dernière, un projet de document de l’OCDE suggérait toutefois que » [ ? d’importants volumes d’IDE transitent par des juridictions tierces, en particulier par un nombre limité de petites juridictions qui offrent des régimes fiscaux, réglementaires ou de secret attrayants.
Les pays de transit pour l’IDE sont souvent des économies relativement petites avec des flux de capitaux entrants et sortants très élevés par rapport au PIB et un grand nombre d’entités à vocation spéciale (SPE).
Beaucoup de ces pays (…) ont conclu un nombre important d’accords internationaux d’investissement. » (source : « The Societal benefits and costs of IIAs », document provisoire de l’OCDE, octobre 2015).
Le document n’a pas encore été publié.
Ce qui est certain, c’est que l’OCDE pourrait mieux faire le lien entre l’évasion fiscale et l’agenda BEPS et l’agenda des traités d’investissement.
