A Minimal Agreement on the Minimum Tax Rate – Is the International Reform Agenda up to Speed? (EN/FR)

(Version française ci-dessous)

TUAC Comments on the OECD/G20 tax agreement arising from digitalisation

Key messages

On 8 October 2021 the signatory countries of the OECD/G20 Inclusive Framework on Base erosion and profit shifting (BEPS) adopted a revised version of its roadmap for global tax reform (“Statement on a Two-Pillar Solution to Address the Tax Challenges Arising From the Digitalisation of the Economy”). Compared to the preliminary version of July 2021, not enough progress was achieved in building an operational and detailed agreement for the effective implementation of the Framework. Rather than raising the bar, the final agreement merely reached a minimum common denominator – particularly regarding the global minimum tax rate under Pillar 2 of the negotiation process, which is set at 15%, the minimum envisaged level according to the preliminary version. By all means, this is inadequate if the intent is to put an end to the tax race to the bottom.

The change to corporate tax rules, which falls under Pillar 1, is left to the margin (compared to the BEPS 15 agreement). It will however specifically target large Big Tech, Big Pharma and Big (luxury) Brands companies. With just 25% of profits reallocated above the 10% threshold, this is a limited reform that is at risk of not compensating for the loss of revenues stemming from the repeal of the DSTs. Unlike DSTs however, the proposed shift in corporate taxation rights may be less easy to pass on to consumers or workers.

Assessing the true impact of the agreement is even more difficult because of the lack of publicly available data on corporate profits. The assessment also depends on what the expectations are. The October agreement does not mark the expected historical outcome that will lead to a systemic change of the global corporate tax landscape. It rather seems to target specific tax challenges in developed countries only, not those in developing countries.

For TUAC, the priority so far has been the achievement of a robust and ambitious agreement on a Pillar 2 global minimum tax floor, leaving countries more time to reflect on an appropriate design for Pillar 1, if needed. An effective global minimum corporate income tax rate should sit within the OECD’s average effective tax rates (21.9%) and with a very limited number of carve outs and exemptions. Clearly, a 15% rate is far too low to stop the tax race to the bottom.

The most fundamental concern, however, is whether the pace of the international tax reform, which started in 2009 following the global financial crisis, is keeping up with the rapid acceleration of globalisation and digitalisation that is shaping our economy. Unless additional measures are taken, particularly for developing countries, the October agreement could result being too little, too late. It could even become counterproductive, should it “lock-in” some of outcomes, such as the 15% minimum rate, with no possibility for raising the bar and the rate in the future.

A minimal agreement on a minimum tax rate

Pillar 2 establishes a secure right for governments to (i) tax back undertaxed overseas profits up to a minimum tax rate and (ii) deny certain category of deductions for payments. The rules would apply to profits that are taxed below a global minimum effective tax rate and would affect MNEs with a EUR 750M turnover.

What was left pending from the negotiations in July 2021 was: (i) the precise minimum tax rate (with an “at least 15%” provisional bottom floor); (ii) the scope for “carveouts” (deductions that can apply to accommodate certain forms of tax incentives for foreign investments); and (iii) the “subject-to-tax rule”, particularly helpful for developing countries as an instrument to tax back MNEs’ profits on debt interest and royalties, which otherwise are deemed tax free as part of existing bilateral tax treaties.

In the end, the parties settled at 15% effective tax rate – the minimum level foreseen in July. This is inadequate if the intent is to put an end to the tax race to the bottom, even considering the level is set at the effective rate. According to OECD figures, the average effective corporate tax rate is 21.9% for OECD countries, 17.4% for OECD-based “investment hubs”, and it ranges between 18.8% and 30.1% for the BRICS economies. The agreement also suggests that through multiple forms of carve outs – which are increased in size compared to the July agreement – some governments will be able to bypass the minimum tax floor.

Shifting profits of Big Tech, Big Pharma and Big (luxury) Brands

Pillar 1 aims at revising corporate tax rules to account for the disruptive business models of big tech companies and other companies relying on data and brands. The agreement only applies to MNEs with a turnover above EUR 20 bn (a threshold that could be lowered to EUR 10 bn after 7 years from the implementation, i.e. earliest in 2030). The change in corporate tax rules is marginal, but it will specifically target large companies form the digital and the telecommunication sector (the GAFAM of course, but also more traditional companies such as Samsung), luxury (such as LVMH) and pharmaceutical groups. The agreement maintains the 2015 transfer pricing rules in place – but it adds a new condition: profits that exceed the 10% threshold (in between 20% and 30%) would be shifted to jurisdictions where consumers and sales are located.  Importantly, Pillar 1 comes with a condition: the removal of all existing Digital Service Taxes.

The central issue that was left pending over the summer was the precise amount to relocate to market jurisdictions, in between 20% and 30%. In the end, countries settled at 25%.  The overall limited ambition is of concern. A central question is whether the agreement will compensate for the loss of revenues arising from the repeal of existing DSTs that a dozen of countries have introduced already. On a positive note, the reform would aim directly at corporate income taxation, which as a cost is more difficult to transfer on to workers and consumers, unlike a DST.

Assessing the outcome

Assessing the true impact of the agreement is difficult because of a lack of publicly available data on corporate profits. This lack of data is partly due to the rejection by the OECD and the G20 in 2015 to include the possibility of public country-by-country reporting for MNEs.

Whilst the October agreement might be considered a historic initiative in the current state of multilateralism, it is clearly not the historical landmark agreement needed to ensure a systemic and transformative change of the global corporate tax landscape. To the contrary, it seems to aim specifically at addressing tax challenges arising in developed countries – not those of developing countries.

For instance, a Pillar 2 minimum tax rate of 15% should raise additional tax revenues in the range of USD150bn (OECD estimate). However, within that estimate much of the positive impact will be limited to OECD economies with little or no gain for developing ones. Tax reforms under Pillar 1 were in fact not intended to raise new revenues, but rather reallocate tax revenues to jurisdictions where sales occur and consumers are located. The OECD estimates a “shift” of USD98.8bn annually. There too, OECD countries with a large base of consumers of digital services, brands and pharma products should be the main beneficiaries. For developing countries, the limited proportion of the reallocation (25%) further reduces the prospect of additional revenues.

A final assessment will of course depend on implementation of the agreement. Whereas a template model legislation could be ready for Pillar 2 by December 2021, Pillar 1 requires some form of a “multilateral instrument” to change current treaty rules which will take time to deliver, at best by mid-2022. The fragile state of multilateralism at large and the political situation in some countries, and at the US Congress, do not give strong assurance that implementation will happen in smooth manner to say the least.

In the long run: is international tax reform keeping pace with globalisation?

At face value, the October agreement is better than the status quo and no agreement at all. In addition, it is of course hoped, but remains to be seen, whether the agreement on Pillar 2 in particular will reduce intensity in tax competition between countries and raise additional revenues as envisioned.

For TUAC, the priority so far has been the achievement of a robust and ambitious agreement on a Pillar 2 global minimum tax floor, leaving countries with more time to reflect on an appropriate design for Pillar 1. The TUAC worked and lobbied for an effective global minimum corporate income tax rate within the OECD’s average effective tax rates (20-25%) and with a very limited number of carve outs and exemptions. Clearly, a 15% rate is far too low to reverse the tax race to the bottom.

On Pillar 1, the TUAC had repeatedly expressed concerns about a complex and unstable scope. As such, the TUAC has been calling for a far more ambitious reform of corporate taxation beyond the 2015 BEPS agreement and a shift to global excess profit taxation.

The October 2021 agreement is comparable to the 2015 BEPS Agreement, and before that the 2009 G20 London summit initiative on tax transparency. The more fundamental concern however, is whether the pace of the international tax reform process as led by the G20 and hosted by the OECD, which started in 2009 following the global financial crisis, is keeping up with the rapid transformation of the economy through accelerated globalisation and digitalisation.

Unless additional measures are taken, particularly for developing countries, the agreement could prove to be too little, too late, if not counterproductive by fixing the tax rate at 15% with no possibility for raising the rate in the future, and more broadly preventing countries from introducing otherwise legitimate Digital service taxes on their own.

Commentaires sur l’accord fiscal OCDE/G20 découlant de la numérisation

Un accord minimal sur le taux d’imposition minimum – L’agenda international est-il à la hauteur ?

Résumé exécutif

Le 8 octobre 2021, les pays signataires du Cadre inclusif OCDE/G20 sur l’érosion de la base et le transfert de bénéfices (BEPS) ont adopté une version révisée de sa feuille de route pour une réforme fiscale mondiale (« Déclaration sur une solution à deux piliers pour relever les défis fiscaux découlant de la numérisation de l’économie »)  . Par rapport à la version préliminaire de juillet 2021, l’avancée des négociations n’a pas permis d’aboutir à un accord opérationnel et suffisamment détaillé pour une mise en œuvre rapide. En lieu et place d’un accord ambitieux, l’accord final s’est contenté du minimum dénominateur commun – notamment en ce qui concerne le taux d’imposition minimal global au titre du deuxième pilier du processus de négociation, qui est fixé à 15%, soit le niveau minimal envisagé dans la version préliminaire. C’est bien sûr insuffisant si l’on veut mettre fin à la course au moins-disant fiscal.

La modification des règles de l’impôt sur les sociétés, qui relève du premier pilier, est laissée à la marge (par rapport à l’accord BEPS de 2015). Elle affectera toutefois spécifiquement les grandes entreprises des secteurs de la technologie, de la pharmacie et des grandes marques (notamment celles du luxe). Avec seulement 25% des bénéfices réaffectés au-delà du seuil de 10%, il s’agit d’une réforme limitée qui risque de ne pas compenser la perte de revenus découlant de l’abrogation des DST. Cependant, et contrairement aux DST, le changement proposé dans les droits d’imposition des sociétés pourrait être moins facile à répercuter sur les consommateurs ou les travailleurs.

Il est encore plus difficile d’évaluer l’impact réel de l’accord en raison de l’absence de données publiques sur les bénéfices des entreprises. L’évaluation dépend également des attentes. L’accord d’octobre n’est pas celui « historique » qui conduirait à un changement systémique du paysage fiscal mondial des entreprises. Au contraire, il semble cibler les défis fiscaux spécifiques des pays développés, et non ceux des pays en développement.

Pour le TUAC, la priorité a été jusqu’à présent de parvenir à un accord solide et ambitieux sur un plancher d’imposition minimum mondial dans le cadre du deuxième pilier, en laissant plus de temps pour aboutir à une conception appropriée du premier pilier, si nécessaire. Le taux minimum mondial effectif de l’impôt sur les sociétés devrait se situer dans la fourchette des taux effectifs moyens de l’OCDE (21,9 %), avec un nombre très limité d’exclusions et d’exemptions. Il est clair qu’un taux de 15 % est beaucoup trop bas pour mettre fin à la course fiscale vers le bas.

La préoccupation la plus fondamentale est toutefois de savoir si le rythme de la réforme fiscale internationale, qui a débuté en 2009 suite à la crise financière mondiale, est à la mesure de l’accélération rapide de la mondialisation et de la numérisation de l’économie. Si des mesures supplémentaires ne sont pas prises, en particulier pour les pays en développement, l’accord d’octobre pourrait s’avérer trop peu et trop tard. Il pourrait même devenir contre-productif, s’il “verrouille” certains résultats, tels que le taux minimum de 15 %, sans possibilité de relever la barre et le taux à l’avenir.

Un accord minimal sur un taux d’imposition minimum

Le pilier 2 établit un droit juridique pour les gouvernements de (i) réintégrer les bénéfices étrangers sous-imposés jusqu’à un taux d’imposition minimum et (ii) refuser certaines catégories de déductions pour les paiements. Ces règles s’appliqueraient aux bénéfices imposés en deçà d’un taux d’imposition effectif minimum global et concerneraient les entreprises multinationales dont le chiffre d’affaires atteint 750 millions d’euros.

Les négociations de juillet 2021 n’ont pas abouti sur les points suivants : (i) le taux d’imposition minimum précis (avec un plancher provisoire “d’au moins 15 %”) ; (ii) la portée des “exemptions” (déductions pouvant s’appliquer pour tenir compte de certaines formes d’incitations fiscales pour les investissements étrangers) ; et (iii) la “règle de l’assujettissement à l’impôt”, particulièrement utile pour les pays en développement en tant qu’instrument permettant de taxer les bénéfices des entreprises multinationales sur les intérêts de la dette et les redevances, qui sont autrement réputés non imposables dans le cadre des conventions fiscales bilatérales existantes.

En fin de compte, les parties se sont entendues sur un taux d’imposition effectif de 15% – le niveau minimum prévu en juillet. C’est insuffisant si l’intention est de mettre fin au moins-disant fiscalement, et ce même en considérant que le niveau est fixé au taux effectif. Selon les chiffres de l’OCDE, le taux effectif moyen d’imposition des sociétés est de 21,9% pour les pays de l’OCDE, de 17,4% pour les “hubs d’investissement” basés dans l’OCDE, et il se situe entre 18,8% et 30,1% pour les économies des BRICS. L’accord laisse également entendre que grâce à de multiples formes d’exclusions – qui prennent de l’ampleur par rapport à l’accord de juillet – certains gouvernements pourront contourner le plancher d’imposition minimum.

Transferts des profits des grandes entreprises technologiques, pharmaceutiques et des grandes marques de luxe

Le premier pilier vise à modifier les règles de l’impôt sur les sociétés afin de prendre en compte les nouveaux modèles économiques du numérique et d’autres entreprises s’appuyant sur les données et la valorisation des marques. L’accord ne s’applique qu’aux entreprises multinationales dont le chiffre d’affaires est supérieur à 20 milliards d’euros (un seuil qui pourrait être abaissé à 10 milliards d’euros après 7 ans de mise en œuvre, c’est-à-dire au plus tôt en 2030). Le changement des règles de l’impôt sur les sociétés est marginal, mais il affectera particulièrement les grandes entreprises du secteur numérique et des télécommunications (les « GAFAM » bien sûr, mais aussi des entreprises plus traditionnelles comme Samsung), du luxe (comme LVMH) et des groupes pharmaceutiques. L’accord maintient les règles de prix de transfert de 2015 – mais il ajoute une nouvelle condition : entre 20% et 30% des bénéfices qui dépassent le seuil de 10% seraient transférés vers les juridictions où se trouvent les consommateurs et les ventes.  Il est important de noter que le premier pilier est assorti d’une condition : la suppression de toutes les taxes « DST » sur les services numériques existantes.

La question centrale qui est restée en suspens pendant l’été était le montant précis à transférer aux juridictions de marché, entre 20 et 30%. En fin de compte, les pays se sont mis d’accord sur 25%.  L’ambition globalement limitée est préoccupante. Une question centrale est de savoir si l’accord permettra de compenser la perte de revenus découlant de l’abrogation des DST existantes qu’une douzaine de pays ont déjà introduites. Sur une note positive, la réforme viserait directement l’impôt sur les sociétés, dont le coût est plus difficile à transférer sur les travailleurs et les consommateurs, contrairement aux DST.

Évaluer le résultat

L’évaluation de l’impact réel de l’accord est difficile en raison du manque de données publiques sur les bénéfices des entreprises. Ce manque de données est en partie dû au refus de l’OCDE et du G20, en 2015, d’inclure la possibilité d’un reporting public pays par pays pour les entreprises multinationales

Si l’accord d’octobre peut être considéré comme une initiative historique dans l’état actuel du multilatéralisme, il ne constitue pas l’accord historique nécessaire pour assurer un changement systémique et transformateur du paysage fiscal mondial des entreprises. Au contraire, il semble viser spécifiquement à relever les défis fiscaux qui se posent dans les pays développés – et non ceux des pays en développement.

Par exemple, un taux d’imposition minimum de 15% dans le cadre du deuxième pilier devrait générer des recettes fiscales supplémentaires de l’ordre de 150 milliards de dollars (estimation de l’OCDE). Toutefois, dans le cadre de cette estimation, une grande partie de l’impact positif sera limitée aux économies de l’OCDE et les économies en développement n’en tireront que peu ou pas de bénéfices. Les réformes fiscales du premier pilier n’étaient en fait pas destinées à générer de nouvelles recettes, mais plutôt à réaffecter les recettes fiscales aux juridictions où les ventes ont lieu et où se trouvent les consommateurs. L’OCDE estime un tel “transfert” à 98,8 milliards USD par an. Là encore, les pays de l’OCDE qui disposent d’une large base de consommateurs de services numériques, de marques et de produits pharmaceutiques devraient être les principaux bénéficiaires. Pour les pays en développement, la proportion limitée de la réaffectation (25 %) réduit davantage encore la perspective de revenus supplémentaires.

L’évaluation finale dépendra bien entendu de la mise en œuvre de l’accord. Alors qu’un modèle de législation pourrait être prêt pour le deuxième pilier d’ici décembre 2021, le premier pilier nécessite la mise en place d’un nouvel “instrument multilatéral” pour modifier les règles actuelles des traités existant, ce qui prendra du temps, au mieux à la mi-2022. La fragilité du multilatéralisme en général et la situation politique dans certains pays, ainsi qu’au Congrès américain, ne permettent pas d’être trop optimiste sur la mise en œuvre, c’est le moins que l’on puisse dire.

À long terme : la réforme fiscale internationale suit-elle le rythme de la mondialisation ?

À première vue, l’accord d’octobre est préférable au statu quo et à l’absence totale d’accord. En outre, on espère bien sûr, mais cela reste à voir, que l’accord sur le deuxième pilier en particulier réduira l’intensité de la concurrence fiscale entre les pays et générera des recettes supplémentaires comme prévu.

Pour le TUAC, la priorité jusqu’à présent a été de parvenir à un accord solide et ambitieux sur un plancher d’imposition minimum mondial dans le cadre du deuxième pilier, laissant aux pays plus de temps pour réfléchir à une conception appropriée du premier pilier. Le TUAC a travaillé et fait pression en faveur d’un taux minimum mondial effectif d’impôt sur les sociétés se situant dans la fourchette des taux effectifs moyens de l’OCDE (20-25%) et assorti d’un nombre très limité d’exclusions et d’exemptions. Il est clair qu’un taux de 15 % est bien trop faible pour inverser la course fiscale vers le bas.

En ce qui concerne le pilier 1, le TUAC a exprimé à plusieurs reprises ses préoccupations quant à un champ d’application complexe et instable. À ce titre, le TUAC a appelé à une réforme beaucoup plus ambitieuse de l’imposition des sociétés, au-delà de l’accord BEPS de 2015, et à un passage à une imposition mondiale des bénéfices excédentaires.

L’accord d’octobre 2021 est comparable à l’accord BEPS de 2015, et avant cela à l’initiative du sommet du G20 de Londres de 2009 sur la transparence fiscale. La question est toutefois de savoir si le rythme du processus international de réforme fiscale, tel que mené par le G20 et coordonné par l’OCDE, qui a débuté en 2009 suite de la crise financière mondiale, suit la transformation rapide de l’économie par l’accélération de la mondialisation et de la numérisation.

À moins que des mesures supplémentaires ne soient prises, en particulier pour les pays en développement, l’accord pourrait s’avérer trop peu et trop tard, voire contre-productif en fixant le taux d’imposition à 15 % sans possibilité de l’augmenter à l’avenir, et plus largement en empêchant les pays d’introduire par eux-mêmes des taxes sur les services numériques, par ailleurs légitimes.